Ineficiência do setor público: Culpa ou dolo?

Alexandro Afonso*

Em 02/03/2015 completo 5 anos de serviço público. Antes de me tornar servidor atuei por 10 anos consecutivos na iniciativa privada, sempre em áreas ligadas à engenharia mecânica. Neste artigo tenho a intenção de levantar uma questão que eu nunca vi ser tratada em nenhuma crítica à ineficiência do setor público: a questão da culpa e dolo. Ressalta-se desde o início de que não estamos tratando apenas sobre crimes, mas também sobre punições administrativas baseadas em erros cometidos por servidores. Não vou pormenorizar detalhes porque não sou especialista em direito, sou engenheiro. O termo “eficiência” é utilizado na concepção dos engenheiros.

Atuei por alguns anos na engenharia de produção de uma grande montadora. Vi por diversas vezes erros de operadores, erros de projeto e erros de engenheiros. Quando encontrávamos um erro qualquer a primeira coisa a se fazer era “arrumar o problema”, na linguagem de fábrica. Depois de consertado o defeito já era possível saber se houve dolo na conduta ou não. Se houve intenção do trabalhador em fazer acontecer o erro (sabotagem) ou não. Por óbvio, na maioria das vezes não havia intenção, era questão de mera culpa. Algumas vezes o dolo era indireto por desleixo, falta de profissionalismo ou mesmo falta de conhecimento (culpa consciente?). Nestes casos a decisão óbvia situava-se entre algumas soluções: treinamento, orientação, mudar o trabalhador de lugar (e tipo de trabalho) ou, em último caso, demitir, caso fosse custoso demais fazer aquele trabalhador parar de cometer os mesmos erros. Óbvio que este caso é muito pouco aplicado, eu não vi nenhum em 10 anos, as demissões que vi foram por baixo rendimento, nunca por um erro apenas culposo.

No serviço público a questão toma forma completamente diferente. Tudo por aqui vai parar no judiciário. A principal preocupação de qualquer servidor é ser processado por um cidadão, por outro servidor, pela administração ou mesmo pelo poder a que pertence (executivo, legislativo ou judiciário).

É consenso entre os servidores que basta haver culpa para a punição ser aplicável. Logo, pouco importa se houve intenção, se houve desleixo, stress alto, se o servidor não dormiu bem, se foi assediado moralmente para adotar determinada conduta, se isto ou aquilo. Pouco importa! Teve culpa? É culpado e deve pagar. A lógica parece bem simples, mas não é. Não vamos entrar em detalhes do judiciário como a questão de cada juiz decidir de forma diferente em alguns assuntos. Fiquemos no “princípio da supremacia do interesse público”. O Estado não pode perder nunca, então quem teve culpa (servidor) deve pagar e ponto final. Ledo engano, o Estado perde muito com esta conduta.

À primeira vista o “princípio da supremacia do interesse público” aplicado ao trabalho dos servidores parece algo correto e que traria “responsabilidade” ou “comprometimento” ou outro termo bonito como esses. “SÓ QUE NÃO”. Explico: não há um ser humano neste mundo que nunca tenha cometido um erro. Não há um que não cometerá um erro. Errar é inerente ao processo de aprendizado. Depois de aprendida a lição, fatores mil levam o melhor profissional a cometer pequenos erros. Ao punir qualquer erro considerando unicamente a culpa o sistema jurídico brasileiro implanta no núcleo do Serviço Público a ineficiência.

O servidor, sabedor de que a mera culpa o prejudica (no Brasil um simples processo já é a própria punição, psicológica no caso), passa por volta de 80% do seu tempo constituindo provas de que fez a coisa certa. A burocracia passa a ser tão amada pelos servidores que critica-la é quase um ataque à própria pessoa. Isto, obviamente, impede qualquer trabalho de ser eficiente. Afinal, apenas um quinto do tempo será utilizado para fazer o trabalho. Exemplos eu tenho muitos, mas vou citar apenas um: juntar impressos de telas de sistemas mantidos pelo próprio órgão. Oras, bastaria que o servidor olhasse os sistemas e se certificasse que está correto, não? A assinatura dele deveria receber alguma confiança. Afinal, por qual motivo, razão ou circunstância seria imprescindível juntar o impresso de uma tela de consulta em um sistema do próprio órgão que o mantém, o mesmo órgão do servidor, no processo? Oras, o sistema não é mantido pelo órgão? As informações dele não são confiáveis no tempo? Se este for o caso o problema é outro.

Sem título2A resposta dos profissionais mais experientes do serviço público para esta questão é simples: faça como quiser, mas eu colocaria o impresso para “ninguém poder dizer que eu não olhei”. Glória! Atingimos o pico da eficiência: provar que olhou. Você, leitor, acha que eu tenho uma resposta diferente? Não, meus caros. Junte impressos para provar que você fez a coisa certa. O sistema é implacável e basta um processo com um Juiz que tenha a opinião de que basta a mera culpa para você sair prejudicado. Aliás, só o processo administrativo ou judicial já vai te dar uma dor de cabeça que pode ser aliviada com estas “provas de que fez a coisa certa”.

Este fator nos leva a um paradoxo bem interessante. Os profissionais que mais trabalham se tornam os piores porque serão, estatisticamente, os que mais erram. E os profissionais que não executam nenhuma atividade, ou próximo a nada, nunca serão punidos porque não cometerão nenhum erro. Qual a razão de incentivar esta lógica? Há que se reclamar dos “moitas” que se formam no Serviço Público? Por quê? Considerando que o ser humano é egoísta por natureza, o “moita” estará unicamente buscando seus interesses pessoais. Mas é isto que queremos incentivar no serviço público?

Um amigo me disse uma vez que educar é incentivar o bom comportamento e punir o mau comportamento para mostrar que não é certo. Isto é muito óbvio. No serviço público a lógica pode ser diretamente aplicada. Se desejamos eficiência devemos incentivar quem agrega mais valor e não punir aquele que trabalhou muito e, por óbvio, teve maior chance de cometer um erro sem a intenção de fazê-lo.

Devemos punir aqueles que agem com dolo, com intenção de ter vantagens indevidas, quem faz advocacia administrativa, aqueles que são corruptos, os que “passam na frente” interessados “mais interessados” que outros interessados, etc. Se todas as corregedorias dos órgãos, o ministério público, as corregedorias gerias e outros órgão de fiscalização das atividades de servidores se concentrarem apenas nos casos em que há dolo, certamente haverá trabalho sobrando para servidores faltando porque normalmente as corregedorias são pequenas.

Infelizmente a solução neste caso é algo que beira o utópico. Seria necessária legislação específica tratando sobre erros cometidos por servidores em que ficasse bem claro que a mera culpa não é nem punível (eu digo punição zero mesmo) nem passível de abertura de processo administrativo e que seria necessário, imprescindível, a comprovação de dolo já para a abertura do PA. Os servidores precisam ter segurança e acreditar que caso cometam um erro não intencional em seu trabalho estarão protegidos pela lei contra punições ou algum tipo de assédio moral. Como isto é altamente improvável, mesmo porque essa discussão não existe na sociedade atualmente, temos que o Serviço Público está fadado à ineficiência por suas próprias regras e características.

Sem título3Para conforto do leitor, há um alento. Quando se implantam sistemas para tratar de determinados trabalhos a questão da culpa é completamente retirada do foco. Afinal, “foi o sistema que errou” e o sistema não é um servidor. Uma solução seria desenvolver sistemas para tudo aquilo que é passível de ser resumido em um roteiro (tarefas algorítmicas). Os seres humanos, dotados de inteligência, podemos deixar para as tarefas heurísticas, para o desenvolvimento destes próprios sistemas e para os casos de exceção que sempre existirão.

Por fim, estou certo que a culpa de um dos mais importantes fatores que determinam a ineficiência do setor público é a própria culpa. A solução é “tornar culpado apenas o dolo”. Resumindo: a culpa é da culpa, mas deveria ser do dolo.

Se eu estiver errado serei a pessoa mais feliz do mundo, neste caso me avise.

No próximo artigo pretendo tratar de outro ponto de ineficiência tão importante quanto este: gargalos criados “por competência” em leis e decretos.

afr.afonso@gmail.com

* Alexandro Afonso é Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo

NOTA: O BLOG do AFR é um foro de debates. Não tem opinião oficial ou oficiosa sobre qualquer tema em foco. Artigos e comentários aqui publicados são de inteira responsabilidade de seus autores.

ARTIGOS de ALEXANDRO AFONSO

sindicais

12 Comentários to “Ineficiência do setor público: Culpa ou dolo?”

  1. Alexandro, você tocou na que tão fulcral do porque o Brasil beira a ingovernabilidade, e à eficiência e eficácia zeros.
    Depois de 40 anos tentando servir ao Brasil, cheguei à conclusão de que caímos num labirinto sem saída com o atual regramento para o serviço público.
    A questão é que, por causa do deveria ser exceção, a corrupção e o dolo, criou-se na gestão da coisa pública tantas leis, normas, decretos, órgão específicos, TCEs, TCU, até tribunais de contas municipais….,corregedorias, supervisões das corregedorias…rsrsrs, MP, no fundo tudo cabide de empregos para mais e mais barnabés inúteis, que correm atrás do próprio rabo, alem de infernizarem a vida de todos.
    Superposição irracional de atribuições, loucura total, kafkiana, que resulta na pratica diária das repartições que a mór parte dos servidores de todos os poderes, nas 3 instâncias, federal, estadual e municipal, passa 80% de suas vidas profissionais administrando a si mesmos…, justamente pelo pavor de incorrer num processo que lhes destruiria a vida.
    Gerenciar a exceção, corrupção e dolo, tornou-se um fim em si mesmo, tornou-se a função primeira de todo o cipoal que é a legislação da gerencia da coisa pública.
    E com tudo isso, o dolo, e o saque ao tesouro continuam, portentosos, imunes, altaneiros, cínicos, como jamais imaginado por qualquer ficcionista de literatura de terror, indefinidamente, nesta terra, pois não há regra, ou lei, que iniba intenções deliberadamente criminosas na administração pública.
    Só o que inibiria seria a punição exemplar, e arrisco dizer, somente com pena de prisão perpétua, para casos tão infames como por exemplo os atuais saques à Petrobras, ao BNDES, etc. etc.
    Estes casos teriam que ser penalizados com o confisco sumário de todos os bens dos envolvidos e de seus familiares, e sócios, com prisão perpétua em regime fechado, claro, sem possibilidade de liberdade até o fim da vida.
    Então pode ser que iniciássemos uma mudança na hostes brasilianas do poder, e talvez, então, daqui uns 100 anos, começaria a ser fundada aqui uma Nação……….rsrsrs
    O serviço público brasileiro, qual o sistema tributário, qual o sistema eleitoral, qual o sistema de segurança pública, qual o sistema educacional, qual o sistema de saúde, qual toda a organização politica, qual o sistema judiciário, É DISFUNCIONAL!!!
    O Brasil perdeu o bonde da história.
    Parabéns pela lucidez.
    Abraços, com desejos de que as decepções que ainda lhe aguardam sejam leves….

    • Edison,

      Primeiramente obrigado.
      Em segundo lugar, é interessante a sua confirmação da questão levantada no artigo após experiência de 40 anos.
      E interessante também como isto se aprofunda ao invés de melhorar.

      Abraços meu caro.

  2. Alexandro, parabéns pelo artigo, trazendo ótimas reflexões sobre o comportamento do servidor público na execução de suas tarefas funcionais. Acredito que para termos uma boa evolução funcional e comportamental, ha que ser alterado o Estatuto do Servidor Público Civil (Lei 10.261 / 68) conhecida como a lei da mordaça, implementada na época da vigência do regime militar. Em segundo lugar, aqueles que detem o poder de mando devem estar atualizados não só com leis e regulamentos internos, mas, também, serem pessoas evoluídas ou atualizadas sobre a questão comportamental do ser humano. O grande problema enfrentado pelos Agentes Fiscais de Rendas sempre foi a juntada de provas em seus trabalhos. Há autoridades administrativas que exigem, se possível, até cópia da marca digital do individuo praticante do delito infracional e muitas das vezes quando o trabalho fiscal vai a julgamento no TIT, é possível, que os julgadores concluem que a prova não tem sustentação jurídica. Um absurdo! recordo-me de um auto de infração lavrado por mim, em meados da década de 1990 (mercadoria desacompanhada de documentação fiscal) numa operação volante (chamada carinhosamente de operação sacolinha) que foi cancelado em julgamento no Tribunal de Impostos e Taxas – TIT-SP, sob a alegação de que a declaração tomada do consumidor (prevista no RICMS) não fazia prova suficiente para mantença do trabalho fiscal. Precisando justificar o trabalho para fazer valer a “operação sacolinha” recorri ao presidente do TIT e, tomei conhecimento de que a decisão havia sido revertida, para minha alegria e orgulho funcional. O problema da culpa ou dolo e da (in)eficiencia no trabalho não está somente nas letras da lei mas, também, na mente sempre desconfiada daqueles superiores hierárquicos que exercem suas funções, muitas das vezes, com excesso de rigor, talves até por insegurança própria no desempenho de suas funções. Desejo a você muito sucesso no desempenho de suas funções.

  3. Bom artigo, Alexandro. Traz um tema de interesse prático.
    Só para pôr um pouco de lenha na fogueira…
    A questão da juntada do impresso da tela, isto é, imprimir a tela de uma informação eletrônica para juntá-la num processo e fazer prova, embora pareça desnecessária, pois a tela ESTÁ no sistema, a rigor tem uma razão de ser.
    É que as telas mudam. Hoje, por exemplo, alguém está HABILITADO na tela, mas amanhã pode constar como NÃO HABILITADO desde uma data anterior à do trabalho fiscal, ou desde uma data diferente da que o inabilitara anteriormente.
    Para evitar que alguém no futuro questione a providência que o servidor não tomou, tirando inclusive a ilação de que poderia ter prevaricado (caso a tela não impressa resultasse em regularidade), convém imprimir a tela e juntar no protocolado. É uma proteção para quem subscreve.
    Claro que as alterações na tela podem ser pesquisadas e investigadas as datas em que ocorreram, mas enquanto isso até mesmo o próprio informante fica sem dormir, são tantos os casos que informou que não sabe ao certo sequer se consultou mesmo a tela daquele contribuinte, se foi no mesmo dia ou meses antes, ou se por engano consultara a tela de uma outra inscrição, ou se leu como Habilitado quem estivesse Não Habilitado, ou simplesmente anotara a data equivocadamente.
    Às vezes nem o autor da manifestação sabe exatamente o que ocorreu. Daí porque, quando estive em atividade, costumava “printar os prints”… rsrs… que fundamentariam a acusação fiscal ou que indicariam a regularidade da operação, e os juntava no processo do AIIM ou no protocolado negativo.
    Agora não juntaria mais em papel, claro, o processo é eletrônico, mas escanearia e juntaria o arquivo escaneado da tela.
    Como dizia um saudoso colega e eterno amigo, o Angelo Lotito, meu parceiro em vários trabalhos, e que partiu prematuramente, “o que abunda, não prejudica” e “nunca se sabe”. No caso da tela que resulta em AIIM, creio que nem se trata de “abundar”, mas de fundamentar a acusação, não apenas para o superior tomar conhecimento, mas sobretudo para proteção do próprio autor. Imaginem um juiz do TIT tendo de acessar todas as telas que o Fisco acessou e não juntou. Ele pode converter em diligência, vai dar trabalho, pois o que não está nos autos, não está no mundo.
    Abraço, Alexandro, e parabéns pelo posicionamento crítico.

    • Valente,

      Obrigado.
      Você detalhou exatamente o núcleo da minha crítica.

      Como partimos do pressuposto de que o servidor é culpado até que se prove o contrário, chegamos a este absurdo estado de coisas.
      Os sistemas tem logs (ou ao menos deveriam ter) e normalmente os problemas são conhecidos por pedidos de reparação através dos suportes. Logo, antes de o servidor saber de que está sendo investigado qualquer coisa em relação ao processo em que ele atuou, deveria investigar se o sistema não falhou. Isto evitaria o desgaste psicológico e, claro, aumentaria a eficiência.

      Como não é assim, eu também junto impressos para “provar que olhei”.

      E assim vamos trabalhando a 20% do nosso potencial. Mas até quando?

      Abs,

  4. Concordo. O ideal seria captar a tela, salvá-la exatamente como no momento da captação, e juntar aos autos esse arquivo captado. Para AIIM isso talvez seja possível. Assim, ainda que a tela mudasse posteriormente, o seu teor antes da lavratura estaria comprovado. O problema é que só o AIIM é processo eletrônico. Os expedientes, PVFs, processos de inidoneidade e cassação de inscrição, etc., esses até onde sei continuam físicos, em papel e tinta. Talvez se pudesse captar a tela e juntá-la ao relatório eletrônico de produtividade, ao qual a manifestação no protocolado seria linkada; ou seja, bastaria um clique para que qualquer outro servidor acessasse a informação linkada.
    Há ainda um longo caminho a percorrer.

  5. Ótimo artigo, Alexandro!

    Eu, da área de tecnologia, tenho ojeriza a papel. Cada um desses processos que se exige um sem número de comprovações deveria ser completamente digital, com histórico de mudança. Sim, Valente, uma “tela” nada mais é a informação recebida e processada de um banco de dados. Hoje em dia é possível rastrear mudanças que tenham sido feitas, sem problemas. Assim, servidores poderiam se preocupar apenas com a parte boa de seu serviço: a intelectual; não ficar juntando montes e montes de informações acessórias que a meu ver, são inúteis.

    Para reflexão, dois artigos de futurologia com respeito a automação de processos. O da revista Época tem uma discussão mais abrangente. O da Exame é bem sucinto, mas vale a pena por ter uma profissão de nosso interesse…

    http://epoca.globo.com/vida/vida-util/carreira/noticia/2014/03/bprofissoesb-condenadas-desaparecer-e-que-resistirao-novas-tecnologias.html
    http://exame.abril.com.br/blogs/blog-da-voce-sa/2014/07/16/10-empregos-que-estao-desaparecendo-rapidamente/

  6. Não creio que o problema esteja entre tecnologia e trabalho humano/manual. O problema hoje é como a tecnologia está sendo utilizada.
    Vou dar um exemplo.
    Digamos uma saída para contribuinte do SN tenha tratamento diferente de uma saída para contribuinte RPA.
    Se autuo um fornecedor que remeteu para um RPA como se ele fosse um SN, carregando assim menos tributo na operação, preciso PROVAR essa acusação. A prova eu tiro de um banco de dados (tela) que me informa a situação daquele destinatário: ele era, às vésperas da autuação, RPA e não SN. Se eu não juntar essa tela, e a defesa do contfribuinte juntar uma outra tela em que o tal contribuinte figura como SN e não como RPA, terei problemas no TIT, que presumirá o meu equívoco. Provavelmente, perderei a autuação.
    No exemplo citado, tanto o autuante como a defesa podem estar equivocados. Eu, porque peguei um tela das vésperas da autuação, mas que podia ser diferente da tela NO DIA da operação comercial. A defesa também pode estar equivocada, porque pegou uma tela defasada, anterior à operação, mas anterior também ao desenquadramento do SN daquele adquirente.
    Então vemos que o problema está no manejo da tecnologia e nela própria. O ideal seria que a tal tela contasse a evolução da situação cadastral daquele contribuinte, todas as alterações que ela sofreu, com as respectivas datas. E essa tela, essa captação do banco de dados, deveria constar num ARQUIVO eletrônico anexável ao AIIM, ao qual o próprio TIT teria acesso mediante um clique, Pronto, estaria resolvido o problema.
    No entanto, a tecnologia disponível na SEFAZ, ainda não permite essa linkagem, digamos assim, dinâmica.
    Tenho a impressão de que há muito ainda por ser construído internamente nas SEFAZ do Brasil inteiro.
    Esse exemplo é só uma bobagem. Imaginem a complexidade da linkagem da ST quando envolve contribuintes de outras UFs…. Bancos de dados de diferentes UFs interagindo dinamicamente… Operação a operação, posição fiscal por posição fiscal, nota a nota… ! Essa interação daria pau a toda hora.
    Infelizmente, a tecnologia ainda está muito atrasada em relação à complexidade tributária do ICMS. E o Fisco na garupa dela…

  7. ” E essa tela, essa captação do banco de dados, deveria constar num ARQUIVO eletrônico anexável ao AIIM, ao qual o próprio TIT teria acesso mediante um clique, Pronto, estaria resolvido o problema.”
    Valente, é exatamente disso que se trata a Informática Forense: transformar arquivos digitais em provas jurídicas. Até onde sei, há grupos disso em algumas delegacias. Quanto a situação cadastral, creio que o Cadesp tenha esse tipo de informação, não? Se não, fica aí a sugestão. Não necessariamente o melhor canal para isso, mas fica o registro.
    No caso de empresas, a automação de processos costuma ser uma ótima oportunidade de se reescrevê-los. Obviamente algumas restrições são de difícil mudança, por peso de lei. Por outro lado, as que estão no âmbito da Administração Tributária deveriam ser mais mutáveis, não?

  8. Pois é, André, esse é o mundo do dever-ser, o do ideal. Mas ainda estamos muito longe disso. A começar pelas próprias telas, que trazem apenas os “instantâneos” do momento da consulta, a fotografia da situação cadastral num determinado instante. O ideal seria que as “telas” contivessem o histórico das alterações, não apenas quanto à vigência da alteração, mas também quanto à data em que foram feitas e por qual IF (Identidade Funcional).
    Porque uma tela que muda num piscar de olhos — e que para decobrir quem mexeu naquele queijo é preciso fazer uma investigação, cujo acesso a restrito a determinadas senhas — é uma INcerteza para todo o sistema: para quem informou e pode ser questionado “se não juntou a tela anterior”; para quem faz uso da informação modificada e aponta (indevidamente?) um equívoco na acusação/constatação fiscal, eis que poderá ser suspeito de conluio com o infrator; para quem fez a alteração na “tela”, ignorando as implicações em que poderia resultar.
    Tentando sintetizar: enquanto o mundo ideal não existir, vale dizer, enquanto o clique não trouxer a “tela completa”, o melhor a fazer é juntar aos processos e protocolados TODAS as provas que suportam a informação/decisão/acusação de quem subscreve a manifestação/julgamento/autuação fiscal. É lugar-comum, mas é uma verdade aquela história da cautela e canja de galinha…

  9. E observe a oportunidade desta discussão, André. A observância das juntadas de telas, em plena Operação Padrão, e das pesquisas em que elas implicam, a um só tempo qualificam o trabalho fiscal, lustram por assim dizer as providências administrativas, e esse zelo adicional exige passos e trâmites cautelares que levam o feito a outras unidades e a outras informações — tudo isso condiz plenamente com a OP.
    O Fisco tem um poder imenso nas mãos, expresso e invisível, é preciso saber usá-lo dentro da legalidade e sempre para o bem do serviço AO público.

  10. Amigos. Como sabemos, sem os log ou históricos de alterações cadastrais, as telas, que são cópias, não são nada.
    Se houver falha num sistema quem nos garante que a cópia é autêntica e que não foi manipulada? Só por meio dos históricos.
    Então, acaba que dá na mesma juntar as cópias ou não.
    Aliás, parece ser muito mais crítico, havendo problema num sistema de informação, com a cópia da tela, pois, se não houver o histórico virtual, quem juntou a tela pode ser acusado de crime de falsidade ideológica ou falsificação de documento.
    De toda forma, os riscos são, na minha visão, equivalentes, o que ocorre é o costume

PARTICIPE, deixando sua opinião sobre o post:

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s

%d blogueiros gostam disto: