Justiça que Tarda 3

Gustavo Theodoro

Nas colunas anteriores restou demonstrado que nosso contencioso fiscal oferece demasiadas instâncias recursais, principalmente se comparado com os países com maior grau de desenvolvimento. Como vimos, não são poucas as causas deste fenômeno: a ampliação do direito de petição pela CF/88, a nova abrangência dos embargos de declaração, o conhecimento da exceção de pré-executividade em matéria tributária e a formalização do processo (ou procedimento) administrativo tributário fiscal.

Vimos que este alongamento do tempo do contencioso fiscal, com a necessidade de submissão a pelo menos sete instâncias decisórias, tem efeitos deletérios sobre a qualidade do AIIM, visto que há relação entre o número de revisões e a qualidade do trabalho inicial. Além disso, como os recursos oriundos do lançamento tributário só ingressam nos cofres públicos com o encerramento do contencioso, o governo é tentado a fazer incentivar o ingresso desses recursos antes do término do mandato da autoridade política.

Com isso, o que se vê pelo país é uma profusão de anistias e remissões que balançam as estruturas da justiça fiscal. Como consequência, torna-se mais sustentável a atividade do sonegador, visto que, se não for apanhado, dispõe de imensa vantagem competitiva; se for apanhado pela repressão, basta aguardar o próximo favor fiscal. O efeito disso sobre o bom contribuinte está muito longe de ser desprezível, pois a cada dia torna-se mais evidente que a confiança no Fisco, a certeza de que o sonegador contumaz será pego e de que o bom contribuinte terá sua vida facilitada, é essencial como estratégia de arrecadação.

Está tramitando na Câmara Federal o Projeto de Lei nº 222/2013, que cuida de estabelecer regras gerais para o contencioso administrativo fiscal. Nas colunas anteriores ficou evidenciado que o contencioso fiscal brasileiro requer reformas. Para não contrariar nossa cultura, há dois caminhos que seriam os mais evidentes a serem trilhados: o primeiro deles resultaria em redução do espaço para recurso ao judiciário, com a retomada pelo processo administrativo fiscal da competência exclusiva para dar contornos finais à matéria de fundo, excluindo a possibilidade de proposição de exceção de pré-executividade (já que não previsto no CPC) e impondo aos embargos de execução os limites da lei; o segundo caminho seria a extinção do processo administrativo tributário, restando apenas o necessário controle próprio dos atos administrativos – revisão hierárquica monocrática – com a criação de tribunais judiciais especializados em matéria tributária.

Qualquer dos caminhos acima apresenta vantagens e desvantagens que serão tratadas oportunamente. Para o observador atento, é evidente que a matéria está carente de estudo aprofundado com o fim de se construir uma proposta que ofereça resposta aos desafios que o problema apresenta.

No entanto, o PLC 222/2013, já aprovado pelo Senado Federal e em trâmite pela Câmara, segue alheio a qualquer das discussões aqui apresentadas. O referido projeto visa a estabelecer uma regra geral para todos os contenciosos administrativos tributários do país. Originalmente, todos os entes da federação deveriam adotá-lo. A proposta autografada pelo Senado limitou sua abrangência no que tange aos Municípios aos com população superior a quarenta mil pessoas.

O PLC 222/2013 provoca severas modificações inclusive no contencioso tributário paulista, conforme veremos a seguir. O primeiro artigo reproduz o texto constitucional e está assim disposto:

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas gerais sobre o processo administrativo fiscal no âmbito das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, visando, em especial, a assegurar aos litigantes em processo administrativo fiscal o devido processo legal, o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes.

Nada há de novo neste artigo. No entanto, já no seu parágrafo primeiro alguns novos recursos são criados, conforme se vê abaixo:

Parágrafo único. No contencioso administrativo fiscal são assegurados aos litigantes os seguintes meios de defesa e recursos:

I – impugnação;

II – embargos de declaração;

III – recurso voluntário;

IV – recurso de ofício;

V – recurso especial; e

VI – pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial.

Uma das propostas que poderiam reduzir o tempo entre o lançamento tributário e a ingresso dos recursos nos cofres públicos envolveria a extinção do processo administrativo tributário. Se o PLC for aprovado, os tribunais administrativos se espalharão pelo país, tornando mais improvável e custosa sua extinção. Assim, o PLC termina por perenizar os tribunais administrativos tributários.

Além disso, a listagem acima propõe a criação de dois novos recursos aos comumente encontrados nos tribunais administrativos ou conselhos de recursos: os embargos de declaração e o pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial.

O contencioso administrativo tributário paulista prevê a possibilidade de interposição de pedido de retificação de julgado. A retificação de julgado visa ao esclarecimento de erro de fato cometido pela decisão proferida. Os embargos de declaração têm conteúdo semelhante e visa ao saneamento de eventual obscuridade ou contradição nas decisões ou trata de apontar ponto sobre o qual deverá se manifestar o juízo respectivo.

Na prática, a inclusão dos embargos de declaração no rol dos recursos disponíveis, com suspensão de prazo para interposição do recurso cabível, conforme estabelece o §3º do artigo 2º do PLC, prolonga ainda mais o processo administrativo.

Mais grave é a interposição do pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial, visto que a decisão desta matéria se restringe a mero juízo de admissibilidade muitas vezes realizado pela própria autoridade que proferiu a decisão. No contencioso paulista, o exame de admissibilidade é da alçada do Presidente do TIT, a quem compete dar palavra final sobre o assunto. Aprovado o PLC, a questão da admissibilidade estaria sujeita a novo exame, o que deverá causar maior delonga à solução administrativa da lide.

O maior impacto sobre o contencioso paulista, no entanto, não está centrado nos novos recursos, mas na limitação ao estabelecimento de valor de alçada para acesso aos órgãos colegiados. Com isso, caberá ao contribuinte vencido em primeira instância, por meio de interposição de recurso voluntário, direito de julgamento de sua demanda por órgão colegiado. Hoje o contencioso paulista estabelece valor de alçada, o que limita a apreciação dos processos de pequeno valor a juízos monocráticos em segundo grau de julgamento.

É importante ressaltar que as mudanças introduzidas no contencioso tributário paulista a partir do ano de 2001 trouxeram considerável racionalidade ao sistema, reduzindo o prazo para solução dos litígios e para constituição definitiva do crédito tributário. É certo que o avanço é ainda insuficiente, mas é inegável que o quadro que se apresenta atualmente é muito superior ao verificado há pouco mais de uma década. O PLC pode jogar por terra todos os esforços despendidos, ao retornar para o órgão colegiado – o TIT, no caso do Estado de São Paulo – todos os processos envolvendo pequenos débitos.

Há, ainda, uma disposição introduzida no artigo 2º do PLC que carreia maior número de processos para o âmbito do contencioso. Isto porque atribui competência aos órgãos do contencioso não só para resolver processo de exigência de tributos, mas também outros processos que lhe são afetos, inclusive os pedidos de restituição, compensação, ressarcimento e reembolso. Hoje esses pedidos estão sob a responsabilidade das áreas de fiscalização ou atendimento, sendo suas atividades bastante divorciadas das atividades decorrentes de lançamento de ofício. O ressarcimento de ICMS, por exemplo, envolve cálculos e sistemas que o contencioso administrativo não é capaz de executar. Além disso, se lhe forem conferidas tais atribuições, haverá imensa sobrecarga de processos nos órgãos colegiados, o que poderá impactar fortemente as atividades para os quais são vocacionados.

É com preocupação que vejo a tramitação deste projeto. O PLC 222/2013 não ataca nenhum dos problemas já diagnosticados nos artigos anteriores e ainda poderá agravar o terrível quadro que hoje se apresenta. No próximo artigo, continuaremos discutindo outros dispositivos do PLC 222/2013 que também devem ser objeto de pertinente críticas.

lgtheodoro@gmail.com

Nota do editoros textos dos articulistas não refletem necessariamente a opinião do BLOG do AFR, sendo de única e exclusiva responsabilidade de cada autor.

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