Reforma Tributária Urgente

10ª Parte — Propostas Pontuais — ICMS Federativo Nacionalizado

Antônio Sérgio Valente

No artigo anterior, apresentamos a proposta de compensação de duas distorções atuais do ICMS — de um lado, a Substituição Tributária, que antecipa débitos relativos a fatos geradores futuros, e de outro, o IVA poluído pelo crédito periódico, que antecipa créditos de mercadorias que só sairão no futuro. Sugerimos que se fizesse a apuração do ICMS pelo método do IVA puro, físico, para as etapas do comércio atacadista e varejista, mantendo o estímulo do crédito periódico apenas para o setor industrial.

Todavia, na 8ª parte desta série, apontáramos vários distúrbios em operações interestaduais envolvendo o ICMS, em decorrência da atual partilha por meio de alíquotas, e do uso distorcido que certas empresas — e até mesmo Estados (no caso da guerra fiscal) — fazem dessa forma de tributar.

Agora, neste artigo, discutiremos como as distorções indicadas no parágrafo anterior poderiam ser corrigidas.

ICMS Federativo Nacionalizado

Atualmente, o ICMS devido sobre valores agregados até a operação interestadual é partilhado, através de alíquotas, do seguinte modo:

a)  Saídas de empresas do Sul e do Sudeste (exceto Espírito Santo) para empresas do Norte, Nordeste, Centro-Oeste e ES (exceto as para Zonas Francas) — tributadas a 7% pela UF remetente, que equivale a 41,2% do ICMS interestadual (7/17). Ou seja, 10% de alíquota (58,8% do tributo) pertencem à UF destinatária, mas este recolhimento só é feito após a revenda na UF de destino (exceto no caso da ST).

b)  Saídas de empresas do N, NE, CO e ES para qualquer UF do Brasil, bem como saídas de quaisquer empresas do Sul e do Sudeste (exceto ES) para outras do mesmo grupo — tributadas a 12% pela UF remetente, que equivale a 70,6% do ICMS interestadual (12/17). Ou seja, 5% de alíquota (29,4% do tributo) pertencem à UF destinatária, mas este recolhimento só é feito após a revenda na UF de destino (exceto no caso da ST).

c)  Saídas para Zonas Francas — sem tributação pela UF de origem, com débito apenas por ocasião da saída posterior do produto fabricado na Zona Franca, pelo valor agregado na Zona Franca, à alíquota de 12%.

Portanto, atualmente uma UF remetente pode ficar com 41,2% ou 70,6% do imposto sobre todo o valor agregado até o momento da saída interestadual, dependendo da origem e do destino. E ficará com zero se a remessa for para Zona Franca. Se a UF remetente for da Zona Franca, ficará com 70,6% do imposto sobre o valor agregado em seu território.

Já uma UF destinatária pode ficar com 58,8% ou 29,4% do imposto sobre o valor agregado até o momento da entrada procedente de outra UF, dependendo da sua localização.

Em síntese, duas partilhas básicas (70,6% contra 29,4%, ou 41,2% contra 58,8%), e uma excepcional (Zona Franca).

Observe-se que essa forma de partilhar através de alíquotas, além de ensejar as várias distorções já apontadas na 8ª parte desta série, não consegue levar em conta, embora tente, as pujanças econômicas efetivas de cada ente federado, mas apenas divide o Brasil em três grupos (Zonas Francas, regiões pobres e regiões ricas), como se o leque da vida real fosse tão estreito assim.

Na economia real há diferenças enormes entre entes federados até de mesma região. É possível classificar como mais ou menos equivalentes as pujanças econômicas de Piauí, Sergipe, Alagoas, Rio Grande do Norte, Roraima, Rondônia, Paraíba, Amapá, Acre, Maranhão, Tocantins, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, mas não se pode afirmar que têm a mesma força de Pernambuco, Pará, Ceará, Goiás e Espírito Santo. E num grupo acima de todas essas, certamente têm mais pujança o Distrito Federal e a Bahia. Apesar disso, todas essas UFs têm o mesmo quinhão relativo na partilha, o mesmo tratamento tributário. Inclusive quando se relacionam comercialmente entre si.

Por outro lado, no Sul do país, Santa Catarina tem PIB muito mais próximo aos de Bahia e Distrito Federal, do que aos de UFs da sua própria região (Rio Grande do Sul e Paraná). E certamente nenhuma UF do Sul e do Sudeste tem a mesma pujança de São Paulo, sequer Rio de Janeiro e Minas Gerais, mas, apesar disso, todas estas têm as mesmas participações relativas no comércio interestadual.

Uma solução factível para tornar mais dinâmica e generosa a partilha federativa, combatendo simultaneamente os distúrbios causados pelas alíquotas reduzidas (guerra fiscal, evasões ilegais e travestidas), poderia ser a nacionalização do ICMS federativo: uma única alíquota interestadual (17%), porém partilhando, em câmara nacional de compensação, os débitos por saídas e os créditos por entradas, em função de faixas de pujança econômica bilateral invertida..

Trocando em miúdos, sem perder de vista a divisão tradicional (que oscila hoje entre o mínimo de 29,4% dos créditos e o máximo de 70,6% dos débitos), poderíamos ter até uma ligeira ampliação dessa abrangência, criando faixas intermediárias de pujanças bilaterais. Por exemplo, sete faixas, a saber:

a)  25% dos débitos por saídas e dos créditos por entradas seriam atribuídos à UF de origem (A – maior), e 75% dos créditos por entradas e dos débitos por saídas à UF de destino (B – menor) — caso o fluxo do comércio bilateral entre ambas se situe em proporção inversa, isto é, se somando exportações de A para B, e de B para A, a participação de A situar-se acima de 75%. Em linguagem matemática: se ExpA/(ExpA+ExpB) > 75%, então A fica com 25% dos débitos por saídas e dos créditos por entradas, e B fica com 75% dos débitos por saídas e dos créditos por entradas. Note-se que hoje, no máximo uma UF de pouca pujança ficaria com 58,8% dos créditos e com 70,6% dos débitos. Vale dizer, boa parte das UFs menos ricas levariam expressiva vantagem em termos relativos, e as perdas experimentadas pelas UFs de maior expressão não seriam tão elevadas em números absolutos.

b)  30% dos débitos por saídas e dos créditos por entradas seriam atribuídos à UF de origem (A – maior), e 70% dos créditos por entradas e dos débitos por saídas à UF de destino (B – menor) — caso o fluxo bilateral se situe na proporção inversa da faixa entre 25% e 30%. Assim, se ExpA/(ExpA+ExpB) > 70% e < 75%, aplica-se a partilha aqui especificada.

c)  Idem, 35% a 65% — caso o fluxo bilateral se situe entre 30% e 35%.

d)  Idem, 40% a 60% — caso o fluxo bilateral se situe entre 35% e 40%.

e)  Idem, 45% a 55% — caso o fluxo bilateral se situe entre 40% e 45%.

f)  Idem, 50% a 50% — caso o fluxo bilateral se situe entre 45% e 50%.

g)  A última faixa seria a das Zonas Francas, mantidas por razões de soberania (ocupação sustentada da região amazônica). Nesta faixa, 100% dos créditos por entradas seriam atribuídos à UF de destino; 70,6% dos débitos por saídas da Zona Franca pertenceriam à UF em que esta se situa, e 29,4% dos débitos por saídas a cada UF de destino. Seria a mesma proporção atual adaptada à alíquota única de 17%. Talvez até se pudesse desdobrar essa partilha, em função da pujança da UF de destino. Os efeitos desta faixa sobre as empresas e UFs será explicada no próximo artigo.

Observe-se que as seis primeiras faixas contêm um dinamismo automático. À medida que as pujanças vão se aproximando, o paternalismo em relação à UF de menor pujança vai diminuindo. Isto é ótimo, pois pode até desencadear uma guerra fiscal ao contrário, ou seja, uma espécie de guerra santa, como será explicado no bloco seguinte.

Cenário e Efeitos Operacionais da Proposta

Obviamente, as notas fiscais relativas a operações interestaduais seriam emitidas em plataforma eletrônica nacional, bem como as GIAs de todos os CNPJs-base envolvidos (para evitar dissimulação de incentivos em outro estabelecimento da mesma empresa), com total transparência de informações econômico-fiscais entre os entes federados (emissões de notas fiscais, incentivos tributários, inadimplências, etc.), sob a coordenadoria do CONFAZ, inclusive no tocante à compensação nacional de débitos e créditos interestaduais.

A Administração Tributária (fiscalização e cobrança), seriam de competência de cada UF, sobre os contribuintes e fatos geradores de sua jurisdição.

As UFs ficariam livres para praticar política tributária interna, sem anuência do CONFAZ, mas exclusivamente no que tange, frise-se, a entradas e saídas internas: isenções, créditos presumidos e outorgados, bases de cálculo e alíquotas reduzidas.

Isto seria útil para todos os entes, pois poderiam até mesmo praticar o que chamaríamos de guerra santa, ou guerra fiscal ao contrário: UFs de maior pujança podem ter especial interesse de conceder incentivos para saídas internas de mercadorias produzidas em UFs com as quais mantêm fluxo bilateral extremamente superavitário, para assim melhorar o seu quinhão na partilha recíproca. Vale dizer, haverá interesse de todas as UFs no sentido de fortalecer a co-irmã que lhe exporta pouco, para equilibrar a balança bilateral, eis que quanto mais equilibrada esta estiver, melhores as condições da partilha.

Por exemplo, digamos que SP exporte muito para AL, e importe pouquíssimo de lá; então o governo de SP pode definir que, nas saídas internas paulistas, quaisquer mercadorias procedentes de Alagoas gerem créditos presumidos adicionais. Isto é guerra santa, pois se dessa forma SP importar mais de AL, esta aumentará o seu PIB, desfrutará de mais empregos, gerará mais renda, enfim, crescerá.

É óbvio que tratamentos diferenciados para saídas interestaduais continuarão a ter restrições, até mais contundentes. Não só terão de ser previamente submetidos à aprovação unânime do CONFAZ, para evitar a volta da velha e odiosa guerra fiscal (a que depreda a atividade econômica dos vizinhos, subtraindo-lhes fábricas, empregos e arrecadação), mas também passaria a ser automática a compensação imediata. Se alguma UF conceder incentivos aos seus jurisdicionados, sem aprovação do CONFAZ, relativo a saídas interestaduais (financiamento dos débitos, reduções de base de cálculo ou de alíquota, e até créditos outorgados ou presumidos vinculados à saídas interestaduais), a câmara de compensação terá amparo legal para deduzir do quinhão atribuível à UF concedente, valor idêntico ao da somatória dos benefícios irregulares concedidos, e agregá-lo aos das UFs destinatárias das saídas predatórias. Isto pode ser feito com base nas informações econômico-fiscais prestadas pelos contribuintes incentivados indevidamente, eis porque todas as GIAs devem se de conhecimento recíproco das UFs. Seria uma espécie de punição automática à UF predadora (indenização à UF depredada), por conceder incentivo sem autorização do CONFAZ.

Ou seja, os incentivos passariam a custar o dobro para a UF concedente: receberia menos do seu contribuinte indevidamente estimulado, e também receberia menos da UF depredada. Portanto, todo estímulo predador seria compensado pela UF depredante à UF depredada.

As compensações entre débitos e créditos seriam bilaterais, mas os repasses seriam nacionais. Vale dizer, se São Paulo deve R$ 10 líquidos a Pernambuco, mas este deve R$ 12 às demais UFs, o repasse será feito diretamente às UFs credoras (R$ 2, no exemplo).

Cada UF tem a sua própria arrecadação integral de 17% sobre o valor adicionado (interno e para outras UFs), mais os ajustes por repasses nacionais, que podem ser positivos ou negativos, oscilando em razão das operações interestaduais, isto é, da balança comercial e da pujança de cada UF. As importadoras líquidas terão mais a receber da câmara de compensação do que a pagar; ou seja, terão a receita das suas próprias guias de recolhimento e a do repasse da câmara.

No próximo artigo, voltaremos ao tema, para tratar dos ganhos e perdas em face da mitigação evasiva (turismo documental, notas frias, guerra fiscal, etc.), dos efeitos da inadimplência, de alterações nas formas de cobrança, e especificamente das Zonas Francas.

Até.

asgvalente@uol.com.br

ARTIGOS de ANTONIO SÉRGIO VALENTE

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