Sistema tributário brasileiro é convite para sonegação

Hamilton Coimbra Carvalho

Modelo é ‘bolsão de tentação’

SUBSTITUIÇÃO TRIBUTÁRIA DO ICMS: SIMPLES, ELEGANTE E ERRADA

Ao lidar com problemas complexos, o setor público brasileiro não é muito diferente do resto do mundo, confirmando a máxima proposta pelo ensaísta americano H. L. Mencken –aquela que diz que para cada problema complexo existe uma solução simples, elegante e errada

Vejamos o caso da chamada substituição tributária (ST) do ICMS, mecanismo massificado pelos fiscos estaduais brasileiros nos últimos anos. Teoricamente, é uma saída perfeita para um problema crônico: em vez de cobrar o imposto de centenas de milhares de varejistas (um segmento difícil de fiscalizar), antecipa-se a cobrança total para a indústria ou o atacado, em que há muito menos contribuintes. Mais fácil de fiscalizar e mais fácil de cobrar, certo?

Historicamente, a ST foi utilizada restritamente, apenas para produtos como cigarros, sorvetes e combustíveis, em que há um grau elevado de homogeneidade na oferta (facilitando o cálculo do preço final do varejo), comércio interestadual pouco diversificado e relativamente poucos produtos. Mas há alguns anos os governos estaduais resolveram expandir o mecanismo para uma série de setores econômicos, como materiais de construção, papelaria, alimentos, produtos farmacêuticos, cosméticos e vários outros. Em uma primeira leitura, simples e elegante, não?

Antes de mostrar por que a expansão do mecanismo prejudicou o sistema tributário brasileiro e criou distorções com potencial para derrubar a arrecadação no longo prazo, propomos uma pausa para apontar um padrão comum em políticas públicas mundo afora.

Em primeiro lugar, é preciso ter em mente que qualquer intervenção em um sistema social complexo gera respostas dos atores sociais em sentido contrário. Eles não apenas se adaptam, mas eles também tentam burlar o sistema – é algo que o pai da chamada economia da complexidade (W. Brian Arthur) aponta como inevitável.

Em segundo lugar, a maioria das intervenções se concentra em sintomas e em pontos do sistema com baixo potencial para mudança efetiva. Considere o caso do rodízio de automóveis. Política simples, intuitiva, elegante e… errada. Em um primeiro momento, o rodízio diminui o trânsito e a emissão de poluentes. No longo prazo (ah, o longo prazo…), os indivíduos passam a comprar veículos mais velhos, aumentando a emissão de poluentes, como aconteceu em casos emblemáticos, como na cidade do México. Em resumo, o rodízio é uma péssima política pública (ao contrário do pedágio urbano), mas continua sendo mantida especialmente pelo que dois economistas do MIT chamam de 3 “is”: inércia, ignorância e ideologia.

Voltando à substituição tributária, um dos maiores desafios no desenho de políticas públicas é balancear os paradoxos ou tensões que existem nos sistemas sociais complexos. Como diminuir o volume de impostos sonegados sem gerar mais complexidade no cumprimento das obrigações tributárias, por exemplo? Certamente a ST falha nesse teste básico. Seu mecanismo exige que o poder público calcule periodicamente as margens aplicáveis aos preços de varejo para cada tipo de produto abrangido pelo mecanismo – não custa lembrar, vivemos em um mundo com uma infinidade de alternativas de compra. Pior, cada estado pode ter seu próprio cálculo e lista de produtos, ainda que isso seja amenizável por meio da celebração de protocolos.

Mas se há diferença de alíquotas entre produtos (e elas existem), então o pobre do contribuinte tem de calcular margens ajustadas a cada venda para outros estados. Pior ainda, a ST cria a bizarríssima figura do substituto de si mesmo, que corresponde às dezenas de milhares de empresas varejistas obrigadas a recolher o imposto antecipadamente em compras de outros estados. Detalhe: a cada compra. O que foi criado com o intuito de concentrar a fiscalização em poucos contribuintes acabou engolindo centenas de milhares de pequenos contribuintes Brasil afora, que se transformaram em substitutos tributários de si mesmos. A ideia não era simplificar a fiscalização?

Dessa forma, a sistemática da ST exige dos contribuintes que dediquem parte de sua estrutura para acompanhar as frequentes mudanças e as diferentes legislações estaduais, o que é mais difícil para empresas menores, que tendem a errar mais. Via de regra, os estados também dificultam o ressarcimento a que os contribuintes têm direito quando a operação seguinte não está abrangida pelo mecanismo (por exemplo, em uma exportação ou venda para um estado com o qual não há protocolo comum).

A ST também gera injustiças na competição. Cada varejista vende o produto por um preço diferente, mas o cálculo gera uma média aplicável tanto ao comerciante do bairro nobre quanto ao da periferia. Adivinha quem vende mais caro e não é cobrado por isso? Uma garrafa de cerveja na Vila Olímpia (em São Paulo) pode custar 3 vezes mais caro do que em um bar na periferia da mesma cidade, mas os donos dos dois estabelecimentos têm o mesmo valor de imposto retido. Independente de seu porte, as empresas já enfrentam dificuldades de cumprimento de obrigações em relação a outros tributos. Não custa lembrar que as empresas não existem para atender os fiscos das três esferas de poder, mas para produzir riqueza. A tributação deveria ser a mais neutra e simples possível, mas não é.

Quero ainda ressaltar um ponto essencial criado pelo mecanismo: ele aumenta exponencialmente a possibilidade de ganho com a sonegação do imposto, porque permite que pessoas mal-intencionadas criem triangulações entre indústrias e centros de distribuição em estados limítrofes, driblando o pagamento do imposto e desafiando a velocidade de resposta dos fiscos estaduais, presos ao arcaico e formalista modelo weberiano-taylorista de gestão pública.

Possibilidades de ganhos volumosos e dificuldade de fiscalização geram o que eu chamo de “bolsão de tentação” em um sistema social, que são atratores de comportamento. Eu ficaria muito surpreso ao não encontrar comportamentos desonestos em um sistema social prenhe de tentação. As notícias diárias trazidas pelos jornais não me desapontam. Seria um sistema com a ST uma exceção?

O fato é que diante de duas tensões em sentido contrário – arrecadar mais versus simplificar o cumprimento das obrigações tributárias, optou-se por atender a primeira delas em detrimento da segunda. Mas o ganho pode ser ilusório.

Em um primeiro momento, a arrecadação do imposto cresce bastante, porque toda a arrecadação da cadeia produtiva é antecipada para a indústria e todas as empresas comerciais de atacado e de varejo precisam recolher a ST sobre os seus próprios estoques.

No longo prazo, todavia, o efeito do mecanismo não é aquilatável diretamente, pois ele se mistura a todos os outros que impactam a arrecadação do imposto. Sem estudos acadêmicos conhecidos sobre seus efeitos de longo prazo, podemos especular que a ST provavelmente tem um resultado muito menos benéfico do que o que se imagina, e que é mantida basicamente pelos 3 “is” (inércia, ignorância e ideologia).

Vou poupar o leitor de outros detalhes técnicos. Porém, é preciso dizer ainda que políticas públicas ruins como o rodízio de automóveis e a substituição tributária geram algumas armadilhas adicionais. Por fazerem sentido superficialmente e por seus efeitos sistêmicos serem de difícil compreensão, não costumam integrar a agenda de mudança dos atores sociais. Em ambos os casos, a armadilha se completa ao se constatar que a retirada desse tipo de mecanismo gera uma piora do sistema no curto prazo (no caso da ST, ocorre queda de arrecadação pelos motivos inversos aos apontados no parágrafo anterior), ainda que haja a tendência de melhora em um horizonte mais longo. Que ator político topa encarar esse desafio?

Que o leitor não se engane: política pública baseada em evidências é algo raro no mundo. Não é um problema apenas do Brasil. Para o rodízio de automóveis, em que os dados são mais acessíveis, os estudos disponíveis sugerem um efeito inócuo no longo prazo. As pessoas driblam a política pública. Para a substituição tributária, não há nada. Precisamos passar a exigir dos governos avaliações rigorosas e públicas sobre as políticas que adotam, sob pena de insistir em medidas inócuas ou potencialmente prejudiciais. O Brasil não aguenta mais tanto amadorismo.

Fonte: Poder360

hccarvalho@gmail.com

PERFIL e ARTIGOS de HAMILTON COIMBRA CARVALHO

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