Alckmin faz manobra contábil para burlar lei de Responsabilidade Fiscal

Jefferson Valentin*

“A ‘criatividade’ do governo de São Paulo para aumentar a dívida pública”

A Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Complementar 101/00) foi promulgada para estabelecer regras de gestão fiscal seguindo os princípios do Planejamento, Equilíbrio das contas públicas, Controle, Responsabilidade e Transparência, entre outros. A suposta desobediência a uma dessas regras (artigo 36) está, inclusive, sendo utilizada como suporte fático para o pedido de impeachment da presidente Dilma Roussef.

Verificamos, porém, que diversos outros entes federativos, inclusive o Estado de São Paulo, governado por Geraldo Alckmin, do PSDB, estão se utilizando de manobras contábeis para burlar regras da LRF.

As crises recentes têm feito os Entes Federativos, sobretudo Estados e Municípios, buscar fontes de recursos e ao olhar para seus balanços patrimoniais encontram um ativo de valor gigantesco chamado “Dívida Ativa”. Esse ativo, no entanto, graças principalmente à incapacidade desses entes em promover uma execução de débitos eficiente, tem se mostrado de péssima liquidez, ou seja, pouco desses débitos é convertido em numerário.

Para tentar diminuir o problema surgiram os mais diversos planos de quitação e parcelamentos incentivados desses débitos, com incentivos na forma de descontos que geram, de forma justa, diversas críticas, principalmente por dar a entender à sociedade que a sonegação é uma prática compensadora.

O valor quitado à vista, no entanto, é proporcionalmente pequeno e a maioria dos débitos acaba parcelada em prestações a perder de vista. Isso não resolve o problema imediato dos Estados e Municípios que necessitam de caixa urgentemente. Daí surgiram, sobretudo a partir de 2009, debates sobre a possibilidade de “vender” esse ativo, ou seja, vender a os créditos inscritos em dívida ativa.

Com alto grau de inadimplência, os débitos inscritos em dívida ativa são nada atraentes e, portanto, sua negociação no mercado é praticamente impossível, no entanto, os débitos parcelados contam com uma solvência significativamente grande, o que os torna “comercializáveis”.

O problema passa, então, a ser de ordem legal. Segundo o Tribunal de Contas da União, a titularidade da Dívida Ativa é indelegável e intransferível. Segundo entendimento do Senado Federal, no entanto, é possível que o direito sobre o fluxo de receitas, gerado por esse ativo, seja transferido, onerosamente, é claro. Aí se encontra a primeira questão controversa a ser resolvida: a última palavra (até agora) do Senado Federal é de que os fluxos de receita gerados pelos créditos inscritos em dívida ativa podem ser transferidos enquanto o TCU afirma que essa operação seria uma transferência da dívida ativa e que isso é inconstitucional.

A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional – PGFN manifestou-se sobre o assunto no parecer 1505/2015 no qual manifesta a impossibilidade de tal procedimento por flagrante inconstitucionalidade, violando diversos princípios constitucionais como o da indisponibilidade do interesse público.

O Senado Federal, por sua vez, considera possível essa cessão, desde que obedecidas certas condições, vamos aos mais importantes:

1 – A cessão deve ser definitiva, sem qualquer oferecimento de garantia. O oferecimento de garantia poderia fazer com que esse ato jurídico fosse caracterizado como operação de crédito o que o sujeitaria às restrições e condições da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;

2 – Os recursos arrecadados não devem ser utilizados para pagamento de despesas correntes, exceto gastos com previdência (artigo 44 da LRF);

3 – Se for feito por um Estado e o crédito inscrito tratar-se de ICMS, deverá ser respeitada a transferência constitucional de 25% aos municípios;

4 – A cessão de direitos deve ser permanente.

O Senado, aliás, diante da discussão, no ano de 2015, alterou por duas vezes a Resolução nº 43, com o fito de “interpretar” o artigo 29 da LRF, o que foi prontamente rechaçado pelo TCU que afirma que “não caberia ao Senado, mediante resolução e ainda que indiretamente, tentar definir, por vias transversas, o real alcance de um conceito inserido em lei complementar”.

Diante da discussão que perdura até hoje os Estados e Municípios resolveram não esperar e fazer a cessão de seus créditos inscritos em dívida ativa. Ocorre que, talvez por encontrar dificuldade em comercializar esse ativo (ou derivativo), vários entes federativos passaram a constituir empresas estatais com a finalidade específica de praticar tais atos negociais.

O Estado de São Paulo constituiu, por meio da Lei 13.723/09, a COMPANHIA PAULISTA DE SECURITIZAÇÃO. Trata-se de uma Sociedade Anônima de capital Fechado criada na forma de Sociedade de Economia Mista cujo objeto social é a aquisição de direitos creditórios de titularidade do Estado de São Paulo, originários de créditos tributários e não tributários, objeto de parcelamentos administrativos ou judiciais e a estruturação e implementação de operações que envolvam a emissão de valores mobiliários.

O Estado de São Paulo, então, promove os parcelamentos incentivados (PEP, PPI, PPD) e faz a cessão onerosa desses créditos parcelados para a CPSEC. A estatal, no entanto, não tem capital suficiente para pagar pelos créditos, então ela lança debêntures no mercado para fazer captação de dinheiro e pagar o Estado. Como adquire os créditos a valor presente (assumindo a possível inadimplência) e recebe parcelado dos contribuintes ela fica com os juros que incidem nas parcelas e paga juros nos debêntures. O total das receitas, segundo as demonstrações contábeis da empresa, se assemelham ao total das despesas ficando com resultado final próximo de zero.

Nessa estatal, além da finalidade extremamente específica, chama atenção o fato de ser sediada no edifício sede da Secretaria da Fazenda (Avenida Rangel Pestana, 300). O quadro societário também é curioso: o capital é formado por 3.350.000 (três milhões, trezentos e cinquenta mil) ações ordinárias divididas da seguinte forma: 3.348.997 ações do Estado de São Paulo, 1.000 Ações da Companhia Paulista de Parcerias – CPP, empresa Estatal que tem Renato Vilella, secretário da Fazenda, como diretor, 1 ação de Jorge Luiz Avila da Silva, que também é presidente da CPSEC, 1 ação de Giovanni Pengue Filho, diretor geral da Artesp, outra estatal paulista e 1 ação do próprio Renato Vilella.

A primeira pergunta que surge é: por que o Estado cria todo esse aparato para, no fim, captar dinheiro no mercado? Captar dinheiro no mercado, stricto senso é uma operação de crédito e, como tal, está sujeita à LRF.

O artigo 32 da referida Lei prevê uma série de condições e restrições para a realização de operações de crédito de cada ente da federação, entre elas a autorização do Ministério da Fazenda e a obediência aos limites estabelecidos pelo Senado Federal para a dívida pública. Todo o aparato, então, é para tentar caracterizar a operação como uma cessão onerosa de um ativo, feita a uma empresa “privada” e, assim, burlar todas as condições previstas na LRF para operações de crédito.

O Tribunal de Contas da União, no entanto, no julgamento TC 016.585/2009-0, referente ao Fundo Especial da Dívida Ativa do Distrito Federal – FEDAT-DF, considerou preliminarmente as operações realizadas como operações de crédito sujeitas ao artigo 32 da LRF e determinou cautelarmente à Comissão de Valores Mobiliários – CVM que não procedesse e suspendesse o registro do referido fundo até deliberação. No acórdão 772/2016, de 06/04/2016, o TCU voltou a defender seu entendimento de que tais operações seriam operações de crédito e determinou oitiva da Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal para que se manifestasse a respeito das alterações da Resolução 43.

A Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal emitiu o parecer 463/2016 expondo a concordância com a cessão de créditos aqui tratada sem entrar no mérito, no entanto, das condições referentes aos adquirentes desses créditos. O Senado Federal alegou, além dos pontos já anteriormente citados, que o espírito da LRF era o de não permitir operações que gerem um passivo para o Ente Federado, ou seja, que as gestões futuras não tenham que pagar dívidas assumidas pelos seus antecessores.

Veja que, mesmo diante da interpretação mais favorável à cessão de créditos, que é a do Senado Federal, as operações realizadas por meio da CPSEC são ilegais.

A constituição da CPSEC na forma de empresa pública (com 100% do capital estatal) levaria, fatalmente, à interpretação de que o ônus das operações de crédito feitas por meio da emissão de debêntures seria do próprio erário público, então, o governo do Estado de São Paulo constituiu a empresa na forma de sociedade de economia mista, mas basta olhar para o quadro societário, exposto acima, para vislumbrar que se trata de uma simulação, afinal, apenas 3 ações, de um total de 3.350.000 não são do Estado, mas são de empregados públicos, entre eles, o próprio Secretário da Fazenda.

Tendo em vista que as sociedades de economia mista não se sujeitam à falência (posição majoritária da doutrina), o Estado arcaria subsidiariamente com todas as obrigações da CPSEC em caso de descontinuidade, gerando obrigações para as gestões futuras do governo do Estado, ferindo o espírito da LRF, segundo o próprio Senado Federal.

É interessante, ainda, o parecer de auditoria independente da Deloitte Touche Tohmatsu, sobre as demonstrações financeiras da CPSEC, no ano de 2014 que afirma, em parágrafo de ênfase:

Essas transações foram efetuadas em condições comerciais e financeiras estabelecidas de comum acordo entre as partes”. Ora, como se pode falar em comum acordo se o único cliente da CPSEC é o seu próprio dono?

Cabe citar que o município de São Paulo também foi um dos entes federativos que criou empresa similar para promover tais operações, a SPSEC. O relatório trimestral de março de 2014 cita que foi feita uma consulta ao J.P.Morgan “a respeito da análise sobre as alternativas para superar eventuais óbices jurídicos que possam existir para o prosseguimento do projeto de securitização de recebíveis do Programa de Parcelamento Incentivado – PPI” e “Em sua análise, o J.P. Morgan recomentou à SPSEC a suspensão do projeto até que haja uma decisão definitiva do Tribunal de Contas da União em relação ao processo TCU-016.585/2009-0, considerando o seu potencial impacto na operação”.

Ocorreram duas cessões de créditos do Estado para a CPSEC: a primeira no montante de R$ 2.079.840.969,00, ocorrida em abril de 2012 e outra, no montante de R$ 5.903.621.843,00, ocorrida em dezembro de 2014, último ano de mandato da gestão anterior do governador Geraldo Alckmin. É bom lembrar que as operações de crédito por antecipação de receita, no último ano de mandato, são definitivamente proibidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 38, inciso IV, alínea “b”.

Outra informação que chama a atenção pode ser encontrada nas notas explicativas das demonstrações financeiras divulgadas pela Companhia:

os créditos estão garantidos por coobrigação do cedente, assegurando a integralidade do fluxo de caixa previsto mesmo na hipótese de inadimplência dos devedores”.

Lembramos que o Senado Federal impõe como condição para não se considerar a operação de cessão de crédito como operação de crédito a não concessão de garantia por parte do cedente.

Conforme demonstramos, o governo do Estado de São Paulo criou a CPSEC para captar no mercado de capitais, dinheiro para abastecer seu caixa, utilizando os créditos parcelados por meio de parcelamentos especiais como garantia em operações de crédito envolvendo emissão de debêntures. Tais transações são operações de créditos e deveriam seguir as determinações da LRF. O governo, no entanto, utilizou diversas manobras jurídicas e contábeis para travestir essas operações de crédito de cessão de ativos, para, dessa forma, não se submeter à Lei de Responsabilidade Fiscal.

A “criatividade” do governo de São Paulo para aumentar a dívida pública, ao invés de promover uma gestão responsável leva hoje o Estado a mendigar para a União uma moratória de sua dívida.

pedaladaxuxu

https://contas.tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprudencia.faces?numeroAcordao=772&anoAcordao=2016

http://dados.pgfn.gov.br/dataset/pareceres/resource/0015052015

http://peritiaeconomica.com.br/debentures/

http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,parecer-veta-venda-de-divida-ativa-da-uniao–imp-,1789110

http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/125482

http://www.fazenda.sp.gov.br/cpsec/fiscal.shtm

* Agente Fiscal de Rendas – SP, formado em Letras pela Unesp e em Ciências Contábeis pela Universidade Católica Dom Bosco

NOTA: O BLOG do AFR é um foro de debates. Não tem opinião oficial ou oficiosa sobre qualquer tema em foco.
Artigos e comentários aqui publicados são de inteira responsabilidade de seus autores.

5 Comentários to “Alckmin faz manobra contábil para burlar lei de Responsabilidade Fiscal”

  1. Recapitulando:
    A (contribuinte) deve cem a B (Estado) para pagar parceladamente (PEP, PPI, PPD), C (O próprio Estado “mascarado” de Sociedade Anônima de capital Fechado criada na forma de Sociedade de Economia Mista) se oferece para adquirir este crédito contra A (contribuinte) por oitenta pagando a B (Estado) a vista; C (dito acima) age na esperança de ter um lucro ao receber os cem de A no futuro; Se não receber, a garantia é do próprio Estado (B)? É triste…

  2. É isso ai, nessa “jogatina” só quem poder “perder” é o Estado.

  3. Excelente abordagem que mostra as entranhas das pedaladas fiscais (e contábeis) aonde o Governador Geraldo Alckmin vem tentando escapar-se do rigor da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e, assim, vai caminhando até o final do seu mandato em 2018, empurrando com a barriga a solução dos seus problemas financeiros de fluxo de caixa (acredito que não os tenha), resultado de uma administração caótica e fraudulenta, donde se pode concluir que praticou atos de improbidade administrativa no exercício de seus mandatos anterior e atual, motivos bastantes para a abertura do processo de impeachment em razão da evidência da prática do crime de responsabilidade administrativa.

  4. É incrível, como em SP, tudo é vedado a lei.
    Alckmim, e todos governos tucanos, fazem o que querem, e nada acontece.
    O estado está falido, veremos esse desmonte, após sua saída, se é que a população de SP continuará de olhos vedados a todos desmandos do PSDB, ou se abrirá os olhos, depois de tudo que estamos vendo acontecer.

  5. Se entendi corretamente o governo de são Paulo está endividado e precisa de dinheiro para continuar honrando seus compromissos. Certo? Então estamos em dificuldades para alcançar nossos objetivos. O governador está evitando em conceder aumento salariais para ajudar conter gastos. Assim, ele está sendo um administrador responsável. O que podemos reclamar disso.

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