Tributação sem Representação

Gustavo Theodoro

“Sem alarde, o velho direito conquistado pelos povos do mundo de reserva legal em matéria tributária tem sido violado pelo Governo Paulista”

Não deve haver tributação sem que ela seja referendada por representantes do povo. A expressão – no taxation without representation – evidencia a principal causa da Revolução Americana. As treze colônias americanas começaram a exigir que decisões no campo da tributação fossem tomadas pelos próprios cidadãos americanos e não pelos cidadãos do outro lado do Atlântico. Essa ausência de representação levou à Guerra de Independência Americana, também conhecida como Revolução Americana de 1776.

Com o passar do tempo, esse princípio foi sendo adotado por todos os países com algum grau de participação popular nos governos. No Brasil, o princípio da tributação com representação está contido no princípio da legalidade que, de fato, garante a participação do Poder Legislativo (e consequentemente do povo) na instituição de tributos e na definição da carga tributária.

No Estado de São Paulo, no entanto, a situação parece se encaminhar para o afastamento do povo das decisões, que por vezes nem sequer tem acesso às benesses concedidas a alguns setores da economia. A burla do sistema democrático e republicano de representação popular na esfera tributária teve início com a violenta ampliação dos regimes jurídicos de substituição tributária ocorrida no Governo Serra nos idos de 2007/2008.

No que poderíamos chamar de IVA clássico, o imposto guarda relação direta com o preço do produto. A modulação da carga tributária nesse tipo de imposto em regra se dá por meio da modulação das alíquotas. No campo do ICMS paulista, as alíquotas são estabelecidas por projeto de lei enviado pelo executivo e aprovado pelo legislativo. A carga tributária do ICMS originalmente está sob controle popular, tal como estabelece a premissa de que não deve haver tributação sem representação.

Ocorre que, com a instituição da substituição tributária, o valor da operação passou a ser calculado por meio de fórmulas que estimam o preço final dos produtos. A estimativa das chamadas margens de valor agregado leva em consideração pesquisas a cargo de entidades especializadas, mas têm seu valor determinado em reuniões realizadas entre técnicos da administração tributária e representantes dos respectivos setores econômicos.

Ainda que, em tese, o MVA deva espelhar o resultado das pesquisas realizadas, a falta de transparência na tomada dessas decisões não assegura que foi observada a carga tributária pretendida pelo legislador. Em outras palavras, ao definir os parâmetros do aspecto quantitativo do fato-jurídico tributário, o legislador estipula, por mandato popular, a montante que deverá ser recolhido por cada setor da economia. Porém, o valor do imposto recolhido por substituição tributária é muito sensível a pequenas variações da margem de valor agregado. Isso cria condições para que, a considerável distância da população, o imposto seja majorado ou reduzido por mera manipulação dos MVAs sem qualquer participação do povo nas decisões.

Como o Estado de São Paulo incluiu quase todos os produtos na substituição tributária, pode-se dizer que é muito baixo o grau de transparência e representatividade popular nas decisões tomadas a portas fechadas nas refrigeradas dependências da Secretaria da Fazenda.

Não há país do mundo mais criativo no campo da tributação do que o Brasil. IVA Estadual, Substituição Tributária, Simples Nacional, Nota Fiscal Paulista, Regimes Especiais, Crédito Físico, é enorme a lista de anomalias de nosso sistema tributário. O Governo de São Paulo criou, no entanto, uma forma ainda menos perceptível de evitar estar submetido ao controle popular de seu sistema tributário. Sob a alegação de preservação de empregos frente à guerra fiscal ou à competição de importados, uma malha de regulações específicas criou benefícios absolutamente desconhecidos da soberania popular.

É suficientemente polêmico entre os juristas a concessão de benefícios fiscais pelo Confaz – um órgão cujos membros são os Secretários da Fazenda dos Estados – sem referendo do poder legislativo local, no caso, a ALESP. Os convênios da Confaz são introduzidos nos Estados por meio de decretos editados pelo Poder Executivo. Mais uma vez, a participação popular, a representação, é afastada por meio desse modo de conceder benefícios.

Em 2005, o Convênio Confaz 89/2005 permitiu que fosse concedida isenção aos produtos resultantes do abate de gado pelos frigoríficos. Por meio do artigo 144, do Anexo I do RICMS/00, a isenção foi concedida nas saídas de carnes e congêneres, garantindo ainda a manutenção de crédito. Já o artigo 35, do Anexo III, do RICMS/00, garante crédito presumido aos estabelecimentos responsáveis pelo abate de aves.

Em breve análise dos anexos do Regulamento do ICMS do Estado de São Paulo percebe-se que o setor agropecuário é portador dos mais diversos benefícios: leite, mandioca, feijão, alho, amendoim, vegetais, cada setor tem o seu benefício. Importante salientar que nenhum desses benefícios passou pelo crivo da ALESP. E os benefícios têm aumentado a cada ano.

Prova disso é que a Lei de Diretrizes Orçamentárias nº 15.870, de 27 de julho 2015, informou que as desonerações previstas para 2015 superariam a arrecadação para o setor de 2014. Ou seja, o resultado líquido para o setor no ano de 2015 foi deficitário: ao invés de o setor produtivo pagar impostos para o Estado – que distribui para toda a sociedade -, é o Estado que devolve o produto da arrecadação de outros setores e distribui para as poucas empresas que dominam o setor agropecuário no Estado.

Outro exemplo interessante desse opaco favorecimento a setores específicos pode ser encontrado no setor de bebidas. A principal matéria-prima utilizada na fabricação de cerveja é o malte, cujo insumo é a cevada importada. São poucas as malterias do Brasil. O Anexo III do artigo 15 do RICMS/00 estabelece que, nas saídas de malte, o contribuinte fabricante poderá se apropriar de um valor a título de crédito outorgado, desde que abra mão dos demais créditos.

Isoladamente, o benefício parece insignificante. A substituição dos créditos regulares por um crédito presumido – como é o caso do setor de transportes, por exemplo – em regra busca antes simplificar os deveres instrumentais do que conceder ao contribuinte vantagem tributária.

Ocorre que há alguns atos secretos praticados no âmbito da administração tributária paulista. São os chamados regimes especiais, que seriam autorizados pelo artigo 71 da Lei 6.374/89. Em princípio, o citado artigo deveria ser utilizado com parcimônia, de modo a conceder procedimento específico a contribuinte com atividade especial. Um exemplo do bom uso da edição de regime especial era o caso das operadoras de telefonia ou distribuidoras de energia elétricas que foram autorizadas, na época dos documentos em papel, a emitir apenas uma via de cada documento fiscal, evitando gastos desnecessários por meio de substituição das formas de controle das atividades dos contribuintes.

Gradualmente essa boa ferramenta de administração tributária passou a ser utilizada para distribuir benesses especiais a setores específicos. Voltemos ao setor de fabricação de malte para cerveja. Como se pôde observar, a simples concessão de crédito presumido não se constituía em substantiva vantagem para o setor: tratava-se de mera substituição do crédito da entrada da cevada importada por um crédito presumido. Não se sabe sequer se o benefício poderia ser do interesse do setor de malte. No entanto, a publicação do balanço patrimonial da Malteria do Vale relativo ao ano de 2008 traz à luz informação desconhecida da população paulista.

Segundo o balanço publicado, a Malteria do Vale, além do crédito outorgado concedido a todo setor, era portador, naquele ano, de regime especial de ICMS que “permite nas importações de matéria-prima, o diferimento do lançamento do imposto para o momento em que ocorrer a subsequente saída da mercadoria ou do produto resultante de sua industrialização”.

A concessão desse regime especial fez toda a diferença. O crédito presumido, por si só, resultaria em alguma simplificação na tomada dos créditos, mas praticamente não teria efeitos sobre a carga tributária efetiva. Com a concessão do regime especial, o imposto sobre a importação que a malteria pagaria na entrada da cevada importada foi suspenso para momento posterior. Como o imposto na importação foi diferido, o crédito presumido passou à condição de benefício fiscal efetivo. Como a principal matéria-prima é escriturada sem crédito, a opção pelo crédito presumido transforma um crédito praticamente nulo em algo equivalente a 6,5% do valor das saídas internas de malte.

A Malteria do Vale informou a seus acionistas que só no ano de 2008 a empresa lançou em seu balanço um benefício no valor de quase R$ 7 milhões de reais relativo a essa operação. São R$ 7 milhões que foram retirados da sociedade paulista de forma não transparente. A concessão de regime especial é decisão de gabinete. Como não há a publicação da íntegra dos regimes especiais, os cidadãos paulistas não tomam sequer conhecimento de que algum benefício fiscal foi concedido. Os Deputados Estaduais, representantes do povo paulista, nada puderam fazer a respeito do assunto.

Sem alarde, o velho direito conquistado pelos povos do mundo de reserva legal em matéria tributária tem sido violado pelo Governo Paulista. Sem que a ALESP tenha sido chamada a apreciar importantes alterações de política tributária, o poder executivo arroga-se o direito de exercer a competência tributária sem necessidade de aprovação pela casa do povo. A falta de publicação dos regimes especiais não permite que o cidadão nem mesmo tome conhecimento das normas publicadas.

A importância de tratar desses assuntos está em revelar fatos que são do total desconhecimento dos cidadãos deste Estado. Não é difícil que o conhecimento dessa usurpação de competência pelo executivo, caso se torne de amplo conhecimento, possa dar ensejo um tipo de Revolução Paulista, em que a população pediria nada menos do que pediram os treze estados americanos no século XVI: no taxation without representation. Ou, no contexto deste artigo, lema equivalente: renúncia fiscal só por meio dos representantes eleitos. Não é pedir muito.

lgtheodoro@gmail.com

NOTA: O BLOG do AFR é um foro de debates. Não tem opinião oficial ou oficiosa sobre qualquer tema em foco.
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One Comment to “Tributação sem Representação”

  1. Excelente artigo. Parabén.

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