Renúncia de receitas

João Francisco Neto

“Presume-se que no âmbito dos Estados o assunto seja mais grave ainda, haja vista a falta de controle”

Entre os diversos assuntos obscuros da administração pública encontra-se um tema que raramente é abordado com clareza e objetividade, tanto pela imprensa quanto pelo debate político: trata-se da renúncia de receitas, isto é, aquelas receitas tributárias de que o poder público abre mão, por meio de isenções, anistias, incentivos fiscais, regimes especiais, etc. No fundo, representam verdadeiras despesas, já que o poder público deixa de arrecadar as receitas que, não fosse a renúncia, ingressariam em seus cofres. Na prática, a renúncia de receitas ocorre em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal), quase sem nenhum controle.

E por que isso acontece? O fundamento da política de incentivos por meio das desonerações fiscais ganhou força após a década de 1950, quando se imaginava que a concessão de isenções fiscais levaria o país ao crescimento econômico, na medida em que setores importantes da economia teriam um alívio na sua carga tributária. Nesse sentido, no período pós-guerra, havia por parte da população uma expectativa de se pagar menos tributos e se obter o máximo de bens públicos. Não só no Brasil, mas nos Estados Unidos e em importantes nações europeias, os incentivos fiscais desempenhavam um papel central nas políticas de governo. Naquele período, conceder isenções fiscais para os setores produtivos não era considerado um favor, mas um incentivo para o desenvolvimento. E, assim, nas décadas seguintes (1960 e 1970), a ordem era isentar, quase que de forma indiscriminada, os mais diversos setores industriais, comerciais e agrícolas.

Ocorre que na virada da década de 1980 essa política de renúncia de receitas começou a gerar déficits que provocavam crises e desequilíbrio das finanças públicas de vários países, que, dessa forma, viram a necessidade de repensar aquele sistema de isenções fáceis. Percebeu-se que os incentivos, por serem concedidos de forma indiscriminada e sem critérios racionais, acabavam sendo ineficientes, resumindo-se tão somente a uma diminuição da entrada de receitas tributárias.  Vários países (Estados Unidos, Alemanha, México, etc.) passaram, quase que simultaneamente, a fazer uma drástica revisão daquela ideologia das isenções fiscais.

Essa percepção não demorou muito para chegar ao Brasil, que incorporou um dispositivo à Constituição de 1988 (artigo 165), para limitar a concessão de isenções fiscais. Posteriormente, no ano de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal fixou normas rígidas para todos os casos que implicassem renúncia de receitas (art. 14). São hipóteses variadas que incluem anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, isenção, redução de alíquotas ou da base de cálculo, diferimento (adiamento do momento de pagamento do imposto), etc. No fundo, todas essas modalidades de benefícios resultam na dispensa ou na redução do pagamento do imposto devido. Embora exista determinação para que seja lançada no orçamento a previsão dessas renúncias, é muito difícil calcular o seu montante [i].

A partir da década de 1990 iniciou-se no Brasil, principalmente nos Estados, um movimento que viria a ser conhecido como “guerra fiscal”, que se configura pela prática da concessão de benefícios fiscais e financeiros, como forma de atração de investimentos privados. Desta forma, praticamente todos os Estados passaram a abrir mão de receitas tributárias, em geral do ICMS, para concorrer com as demais unidades, numa espécie de leilão ao contrário [ii], para ver quem cobrava menos impostos. Por sinal, o ICMS é dos tributos que se deparam com as regras mais restritivas para a desoneração. Entretanto, nada disso adiantou, porque as unidades federativas passaram a agir ao arrepio da lei. Ao mesmo tempo, como os gastos públicos foram aumentando, houve a necessidade de se promover contínuos aumentos na carga tributária, tanto para cobrir as despesas públicas quanto para compensar a crescente renúncia de receitas, decorrente do favorecimento de vários setores da economia.

Não sem razão, na área federal o expressivo volume de renúncia das receitas tributárias vem a ser um dos principais fatores do atual desequilíbrio fiscal. Assim, chegamos a um beco sem saída: ao mesmo tempo em que a finanças públicas se ressentem (e se enxugam!) pela amplitude das renúncias de receitas, o Estado se depara com o esgotamento da possibilidade de aumento da carga tributária, que já atingiu limites insuportáveis.

Uma das saídas para resolver esse impasse seria a adoção de medidas rigorosas para verificar a transparência, necessidade, a eficácia, a conveniência e a oportunidade de todos os benefícios fiscais, mediante a resposta aos seguintes quesitos:

  • a) Qual é o volume total das renúncias e qual o seu impacto negativo na arrecadação tributária?
  • b) Qual a finalidade dessas renúncias, ou seja, para que servem? Para quem são (os beneficiários)? Quem controla esses benefícios? Como são controlados? São de fato necessários? O que ocorreria se tais benefícios fossem cortados, ou diminuídos?

Ao fim e ao cabo, o que se deve ter em mente é que, de fato, muitos dos benefícios fiscais em vigor nada mais são do que privilégios odiosos (aqueles destituídos de razoabilidade, de apoio na capacidade contributiva ou na perspectiva de desenvolvimento econômico), concedidos para determinados setores, que os recebem de forma totalmente descompromissada com possíveis estímulos ao desenvolvimento nacional e muito menos com bem-estar da população.

Este tema das renúncias fiscais, decorrentes de benefícios injustificados, prorrogados ad infinitum por conta de manobras e favorecimentos de natureza política, constitui uma verdadeira “caixa-preta”, que, para o bem da transparência e da saúde das finanças públicas, a sociedade deve desvendar o mais rápido possível. Afinal, somente no biênio 2014/15, o governo federal abriu mão de mais de 200 bilhões de reais em receitas tributárias, em virtude das desonerações fiscais. Presume-se que no âmbito dos Estados o assunto seja mais grave ainda, haja vista a falta de controle que persiste em relação à concessão de benefícios dessa ordem na esfera das unidades federadas. Como se vê, ainda há muitos muros a ser derrubados, para o fortalecimento da transparência no trato da coisa pública. Nesse sentido, é sempre oportuna a lição de Louis Brandeis (1856-1941), que foi juiz da Suprema Corte dos Estados Unidos: “Nas coisas do Poder, o melhor desinfetante é a luz do Sol”.

[i] A questão da renúncia fiscal foi exaustivamente estudada pelos pesquisadores americanos Stanley S. Surrey e Paul R. MacDaniel, que introduziram o conceito de tax expentidure (gasto tributário), equiparado a uma despesa que, a partir de 1975, passou a constar numa rubrica do orçamento dos Estados Unidos. Na linha da “derrubada dos privilégios”, a partir de 1985, o presidente Reagan promoveu uma drástica redução de isenções e demais benefícios fiscais.

[ii] A intensificação desse conflito acaba por gerar o fenômeno identificado pela literatura econômica norte-americana como “race to the bottom” (corrida ao fundo do poço).

jfrancis@usp.br

Agente Fiscal de Rendas, mestre e doutor em Direito Financeiro (Faculdade de Direito da USP)

ARTIGOS de JOÃO FRANCISCO NETO

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One Comment to “Renúncia de receitas”

  1. João Francisco você aborda uma das questões fulcrais na construção da disfuncionalidade do nosso sistema tributário que afeta diretamente a livre concorrência e a justa arrecadação dos impostos.
    E, como todo o gerenciamento do serviço público deste pais, é usada de forma obscura nas trocas pouco republicanas de alianças para apoios políticos. E assim se frustram os objetivos básicos da tributação que são a equalização de oportunidades no livre comércio, e a melhor distribuição da renda.
    Muito bem lembrado nestes tempos de equívocos doutrinários, e de barafunda administrativa.

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