Notas sobre a Reforma Tributária

João Francisco Neto

A onda neoliberal ainda nutre a vã esperança de que é possível oferecer serviços públicos de excelência com o permanente enxugamento e aviltamento dos quadros funcionais

Reforma tributária: eis um tema que anda um tanto quanto sumido da agenda política nacional. Mas, que ninguém se engane, pois assim que se iniciar a campanha eleitoral para a presidência da República, esse assunto voltará com tudo na propaganda e nos debates. Afinal, todos os candidatos terão uma proposta para aperfeiçoar o nosso sistema tributário, já tão desgastado. Nesse aspecto, quase todos concordam que, como está, não pode ficar; tem que haver mudanças. E assim tem sido, entra governo e sai governo. Percebam, contudo, que o candidato vencedor, tão logo assume, o governo vai se afastando dessa parte do programa até que o assunto caia no esquecimento. A necessidade de uma reforma tributária surgiu logo após a aprovação da Constituição Federal de 1988; desde então, muitos projetos foram apresentados à discussão; alguns até avançaram, mas nenhum conseguiu ser aprovado.

Aqui, cabe uma pergunta: se todo mundo é a favor dessa reforma, por que razão, então, ela nunca é aprovada?

Simples: a maioria dos políticos que proclamam pelos quatro ventos a importância da reforma tributária sabe muito bem que ela não sai porque não é de interesse dos principais entes federativos, que são a União e os grandes Estados. A União arrecada por todos os meios, sobre a renda, comércio exterior, produtos industrializados, operações financeiras, diversas contribuições de natureza previdenciária, trabalhista, etc., com um detalhe precioso: a arrecadação das contribuições não é dividida com os Estados e Municípios, que, por sua vez, sonham em abocanhar uma fatia dessas contribuições. Os Estados mais importantes (São Paulo, Minas, Rio de Janeiro, entre outros) ancoram-se nas receitas do principal tributo, o ICMS; os Estados mais pobres vivem dos repasses que recebem da União. Poucos Municípios conseguem sobreviver das receitas próprias; a maioria depende das transferências da União e dos Estados. Daí que, em geral, os municípios e os pequenos Estados tendem a ser favoráveis à reforma tributária.

Ocorre que todos os projetos de reforma tributária têm como eixo central a mudança do ICMS, o principal tributo estadual, cuja administração passaria para a esfera federal, numa espécie de IVA (Imposto sobre o Valor Adicionado), nos moldes adotados pelos países da União Europeia. A princípio, todos dizem que concordam, mas, no fundo, os Estados não querem perder o poder de manobra que mantêm sobre esse imposto. Com esse poder, podem manejar a chamada “guerra fiscal”, tão combatida teoricamente, mas muito utilizada na prática. Ao final, os governadores dos grandes Estados acionam suas bancadas parlamentares no Congresso, para criar obstáculos à aprovação de qualquer projeto nesse sentido. E, assim, tudo volta à estaca zero.

Como se vê, não são poucas as dificuldades para a eventual aprovação de uma reforma tributária, que, além disso, deve superar pelo menos três grandes conflitos: 1º) o conflito de interesses entre o setor público (que deseja mais receitas) e  o setor privado, que sonha com a redução da carga tributária; 2º) o conflito entre as esferas de governo (União, Estados e Municípios), que querem conseguir mais receitas com a reforma tributária; porém se um ganha, o outro perde;  e 3º) o conflito distributivo entre os Estados, isto é, se o ICMS deve ser cobrado no Estado de origem da mercadoria ou se no local destino, onde houver o consumo. Harmonizar esses conflitos não tem sido tarefa fácil.

O consenso, em matéria de reforma tributária, aponta para os seguintes pilares básicos, caso se tenha como objetivo um modelo de tributação ótima, isto é, uma estrutura tributária que permita ao governo alcançar objetivos redistributivos da renda e, ao mesmo tempo, arrecadar o suficiente para financiar os gastos públicos, ao menor custo possível em termo de eficiência:

  1. qualquer que seja o modelo, a carga tributária não poderá aumentar. Hoje a demanda que se faz é por serviços públicos dignos, boa infraestrutura, malha rodoviária segura, segurança do cidadão, serviços de saúde pública, educação e transporte público, enfim, tudo aquilo que se convencionou denominar de “bem estar comum” e para o qual contribuem todos os que pagam tributos. A sensação generalizada é de que não há mais espaço para aumento da carga tributária;
  2. é necessário manter a busca incansável pela justiça fiscal. Os que pagam tributos têm a sensação de que pagam muito; portanto, o combate à sonegação é imperioso; a máxima é conhecida: se todos pagarem, todos pagarão menos;
  3. a reforma tributária deve contemplar uma estrutura transparente, enxuta e simples. É grande o clamor contra a crescente complexidade das obrigações acessórias: não basta pagar os tributos, pois para fazê-lo é necessária a elaboração de livros, demonstrativos, diversos arquivos magnéticos de razoável complexidade, várias declarações, enfim, toda uma malha de obrigações, que exige tempo e recursos dos contribuintes;
  4. um sistema tributário ideal deve também ser avaliado sob a perspectiva dos custos administrativos diretos e indiretos. Custos diretos seriam aqueles necessários para o funcionamento das máquinas fazendárias, recaindo, assim, sobre o Poder Público. Os indiretos são os custos suportados pelos contribuintes, no cumprimento de suas obrigações tributárias. Os chamados modelos de tributação ótima utilizam-se de uma combinação de critérios que levem em conta a equidade, a simplicidade e a eficiência econômica;
  5. nenhuma reforma tributária trará um sistema eficaz e eficiente se não houver um aumento de cooperação entre os diversos entes envolvidos: União, Estados e Municípios. Hoje, são tímidos os movimentos cooperativos entre as esferas de governo; na verdade, reina um clima de distanciamento entre os Fiscos que, somente em uma questão ou outra, agem de forma conveniada;
  6. o sistema tributário a ser desenhado por uma reforma tributária desejável deverá, tanto quanto possível, incluir o mínimo de tributos cumulativos, porquanto o ideal fosse a inexistência de tributos com essa característica. Os tributos cumulativos reduzem a eficiência dos investimentos, pois resultam em efeitos negativos, consistentes na verticalização das empresas, desestimulando a terceirização da produção. Bens de capital, que, em geral, passam por uma longa cadeia produtiva, são muito afetados pelos tributos cumulativos;
  7. nenhuma estrutura tributária que se pretenda moderna será viável caso não haja, definitivamente, a implantação da parceria fisco-contribuinte. É óbvio que a sociedade estará tanto mais disposta a cumprir suas obrigações tributárias quanto mais benefícios dignos e decentes receber do Estado. As administrações tributárias de países economicamente mais evoluídos têm, de forma permanente, e, a cada vez mais, dedicado grandes esforços para a melhoria do atendimento ao contribuinte e à transparência da ação fiscal. Trata-se de verdadeiro imperativo de cidadania, já que a complexidade das normas tributárias, sucessivamente editadas, torna cada vez mais dificultoso o cumprimento das obrigações fiscais, provocando uma demanda crescente por informações junto às repartições fiscais;
  8. simplicidade, nunca será demasiado repetir, é um objetivo visado por todos os projetos de reforma tributária; mas é preciso não confundir simplicidade com simplismo. As modernas economias apresentam aspectos complexos que dificultam a construção de um sistema eficiente e adequado e que, ao mesmo tempo, seja simples e prático. Ressalte-se que o Brasil não ficou imune às mudanças provocadas no cenário econômico mundial globalizado, sem contar as consequências advindas da formação dos blocos econômicos regionais, como o MERCOSUL;
  9. qualquer que seja a proposta de modelo tributário a ser adotado, na estrutura federativa brasileira o cidadão-contribuinte sempre será confrontado com as legislações tributárias em três níveis: federal, estadual e municipal, sem contar as especificidades da legislação previdenciária, entre outras. Daí resulta uma série de obrigações repetidas perante as esferas de administração, desencontros, falta de coordenação, e outras mazelas que perturbam o contribuinte, trazendo-lhe mais custos e aborrecimentos. Um novo modelo tributário deve prever a integração de cadastros e procedimentos entre as administrações tributárias dos diversos níveis, compartilhamento de informações, instalações conjuntas para facilitação do cumprimento das obrigações tributárias, aberturas de empresas, a exemplo do Poupatempo, que se constitui em notável iniciativa do Governo do Estado de São Paulo, por ter conseguido reunir num só ambiente órgãos da Secretaria da Fazenda do Estado, Junta Comercial, Detran, Polícia Civil, entre outros;
  10. para resumir, poderíamos dizer que os principais objetivos de uma Reforma Tributária devem convergir para os seguintes pontos, sobre os quais há um amplo consenso nacional: 1) instituição de um sistema tributário que prime pela justiça fiscal, aliado ao combate à sonegação; 2) simplificação das obrigações tributárias dos contribuintes; 3) enxugamento do texto constitucional, deixando as disposições gerais para a legislação ordinária; 4) fortalecimento do pacto federativo, mediante implementação de instrumentos de cooperação; 5) estímulo ao desenvolvimento e à modernização do setor produtivo do País; 6) criação de instrumentos que permitam a redução das diferenças regionais; e 7) introdução de mecanismos de harmonização tributária, de forma a integrar o País no cenário internacional, eliminando-se os entraves para as exportações.
  11. por último, mas não menos importante, para que a questão tributária seja bem encaminhada, é importante salientar que não é possível manter a execução de qualquer serviço público, em alto padrão, sem uma máquina bem treinada. A máquina, no caso, são os funcionários, que devem ser capacitados e preparados para o exercício de suas funções, com motivação, dedicação e profissionalismo. A onda neoliberal que varreu boa parte do mundo chegou ao Brasil e aqui se instalou em importantes nichos da Administração Pública, que, por isso, ainda nutre a vã esperança de que é possível oferecer serviços públicos de excelência com o permanente enxugamento e aviltamento dos quadros funcionais.

Ademais, é forçoso reconhecer que são obstáculos muito difíceis de serem superados, pois se deve ter conta que o debate a ser levado a efeito no Congresso Nacional ficará sempre restrito a poucos (na verdade, bem poucos!) parlamentares que têm algum conhecimento sobre esse assunto, bastante árido e específico, e que, ao final das contas, “não dá voto”. Na prática, essa questão será sempre analisada por um reduzidíssimo grupo, de um total de 513 deputados federais e 81 senadores. É esperar para ver, embora o cidadão brasileiro já venha esperando há muito tempo por essa reforma, que, ao que tudo indica, não dá mostras de que tão cedo será aprovada.

jfrancis@usp.br

Agente Fiscal de Rendas, mestre e doutor em Direito Financeiro (Faculdade de Direito da USP)

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